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稳步推进和完善农村土地“三权分置”制


2016年,国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,这一意见的出台在现阶段具有非常重要的意义,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。党的十九大报告提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。2018年的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调,完善农村承包地“三权分置”制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。

巩固和完善农村基本经营制度,是实现乡村振兴的重要基础。深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度,对于我国土地产权制度具有重要意义。

完善承包地“三权分置”制度有利于落实农村集体的土地所有权,推动土地资源的规范使用。根据我国相关法律规定,农村土地的所有权归农村集体所有。“三权分置”政策强调要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位,通过农村集体土地所有权的有效实施,能够约束不合理的征地行为,保护农户的利益,同时能够确保农村土地的承包者与所有者合理利用土地资源,避免农地非农用行为,从而保护国家整体耕地不受侵害。

完善承包地“三权分置”制度有利于保障承包农户的土地承包权,促进土地资源的优化配置。农村土地产权主要包括所有权和用益物权两个方面,作为土地所用权主体的农村集体经济组织,其概念自20世纪80年代土地制度改革之后便逐渐被弱化,现有的《土地管理法》等法律法规对其只给出一个笼统概念,均没有对其进行详细的阐述。因此,产权关系的模糊容易导致对农民承包权的侵害,这也是在土地流转前期农民积极性不高的原因之一。“三权分置”政策的颁布,稳定了农民的土地承包权,能够提高农民进行土地流转的积极性,从而为农业的适度规模化经营打下了良好的基础,对于土地利用率、农业劳动生产率的提高具有重要的意义。

完善承包地“三权分置”制度有利于保护经营主体的土地经营权,提高其从事农业活动的积极性。在明确提出“三权分置”之前,农业经营主体的权利并没有得到完全保障。“三权分置”政策明确规定,在依法保障集体所有权和农户承包权的基础上,平等保护经营主体的合法经营权,并保障经营主体稳定的经营预期。该规定对于发展种植大户、家庭农场、农村经济合作社等多种新型经营主体具有积极的意义。首先,稳定的经营权减少了经营主体投资农业活动时的顾虑,经营主体在进行农业活动时敢于加大各项配套设施的投入,从而促进农业发展方式的升级与农业生产效率的提高;其次,经营权的可抵押性能够为经营主体发展农业引入所需资本,从而间接稳定经营主体的农业生产活动,进而促进农业生产“投入—收益—投入”的良性循环。(作者:郑忠良,系中国农业大学经济管理学院副教授)